Uno de los aspectos más criticados producto de los siniestros que afectan a nuestro país, es la reacción que ha tenido el Gobierno para manejar la catástrofe, y la coordinación de las instituciones asociadas a situaciones de emergencia.
Tal es así, que el Ejecutivo anunció la creación de un Servicio Nacional Forestal y algunos Parlamentarios intentaron gestionar que el Congreso sesione de forma extraordinaria durante febrero, pese al receso legislativo, para discutir y aprobar los Proyectos de la llamada CONAF Pública y aquel que reemplazará a la ONEMI por el Nuevo Sistema de Protección Civil.
Estas materias no son nuevas para los legisladores, primero, pues la iniciativa que “establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil” se encuentra en discusión desde el año 2011, y los aspectos relacionados con la institucionalidad de CONAF han sido analizados en diversas situaciones.
Lo anterior, pues efectivamente dicha Corporación goza de particularidades. Al efecto, la "Corporación Nacional Forestal-CONAF" fue creada en 1970 a instancia de la CORFO, como una persona jurídica de derecho privado sin fines de lucro. Posteriormente, en el año 1984, a través de la Ley N° 18.348, se creó la “Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Renovables” como institución autónoma del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio, y dotada de ciertas funciones y atribuciones propias de los entes públicos, destinada a reemplazar a la CONAF que tendría que dejar de existir.
Pese a la aprobación de esta última ley que modernizaba en aquel entonces su institucionalidad, ella nunca entró en vigencia, pues quedó supeditada a la fecha en que se publicara en el Diario Oficial el decreto supremo que declarare disuelta la corporación de derecho privado.
De esta forma, desde 1970 en adelante sólo ha tenido existencia legal el ente privado, generando dos situaciones contrarias a nuestro ordenamiento jurídico:
- Se ejercen potestades públicas por un órgano privado, la actual CONAF (incluyendo atribuciones fiscalizadoras y de aprobación o rechazo de planes de manejo), y
- Se contraviene expresamente lo dispuesto en el artículo 6°, inciso segundo, de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que prohíbe a un órgano privado ejercer potestades públicas.
Por otra parte, la Ley que creó el Sistema Nacional de Áreas Protegidas debía entrar en vigencia cuando, a su vez, entrara en vigencia la citada Ley N° 18.348 que creó la CONAF Pública. Como ésta aún no entra en vigor, la Ley N° 20.283 sobre Bosque Nativo se sostiene bajo una dudosa legalidad, pues se relaciona en ciertas materias con el ente privado.
"Este esquema normativo es impropio, y requiere con urgencia de una modernización y regularización en cuanto a sus características institucionales, dando vigencia a órganos públicos capaces de ejercer legalmente las potestades que se les encomiendan para el funcionamiento de la institucionalidad silvícola nacional (e incluso ambiental)", señala Pablo Kangiser, abogado del Programa Legislativo de LyD.
Ahora bien, en marzo de 2011, la Administración del Presidente Sebastián Piñera ingresó al Congreso un proyecto de ley que tenía por objeto, precisamente, otorgar a CONAF una institucionalidad de derecho público, acorde con el resto de nuestro ordenamiento jurídico (boletín 7486-01). Este fue rechazado el 2012 por el Congreso y el nuevo Gobierno no lo ha incluido hasta la fecha entre sus prioridades. Como se sabe, mientras un proyecto de ley no cuente con “urgencia” declarada por la Presidencia de la República son pocas sus posibilidades de ser estudiado y aprobado.
Dicho proyecto, explica Cristina Torres, abogada del Programa Legislativo de LyD, tenía por función crear una CONAF como servicio público. Ésta encaminaría al desarrollo sustentable del país en materias que inciden en la conservación, protección, rehabilitación y aprovechamiento de recursos forestales, dotado de atribuciones para ese propósito, entre las que cabe destacar el control y extinción de incendios forestales y la aprobación de los planes de manejo para la explotación de bosques.
Otro aspecto importante en la definición de la institucionalidad legal, es el régimen estatutario del personal de la CONAF, actualmente sujeto a un sistema especial, que podría verse afectado al asimilarlo jurídicamente al régimen general de la Administración del Estado. "Es una situación que no puede continuar y que ciertamente ha entrabado el avance en la modificación institucional antes comentada", dice Kangiser.
Con todo, es un hecho que la prevención y extinción de incendios no depende de la dictación de una ley o de la naturaleza pública o privada del organismo respectivo. Nada garantiza que por el hecho de contar con un servicio público, la catástrofe se evitaría, sin duda, lo necesario es la coordinación entre las autoridades de Gobierno y un manejo de crisis adecuado por parte de las instituciones relacionadas. "Es más, legislar con apuro tampoco es recomendable, pero la falta de voluntad política para regularizar la institucionalidad de la industria maderera ha quedado de manifiesto, y se ha evidenciado también que hace tiempo que el país debería haberse preparado institucionalmente para situaciones como la que ahora estamos lamentando", comenta Torres.
También se ha anunciado, desde el actual Gobierno, la presentación de otro proyecto de ley sobre CONAF, cuyo contenido –obviamente- no se conoce por ahora. Es de esperar que no se improvise al calor de los últimos hechos, y que los necesarios cambios recojan las propuestas de rediseños institucionales ya presentados. "Es claro que la mayor eficacia para actuar frente a la catástrofe que conllevan los graves incendios no se asegura con más burocracia estatal, sino con un diseño institucional adecuado y, ciertamente, con una mejor gestión", añaden los expertos.
D.L.701 de bonificación forestal
Un tema relacionado a CONAF dice relación con las voces críticas respecto del D.L.701, de bonificación forestal, que ha surgido con motivo de los últimos incendios. Este Decreto Ley, a diferencia de lo que algunos creen, no está en vigencia. Originalmente el Decreto Ley N° 701 sobre Fomento Forestal, de 1974, fijó el Régimen Legal de los Terrenos Forestales o preferentemente aptos para la forestación, y estableció normas de fomento, que luego fue íntegramente sustituido por el Decreto Ley N° 2.565, de 1979. Dicha norma sufrió dos modificaciones, primero a través de la Ley Nº 19.561, cuyo fin principal fue integrar progresivamente a los pequeños propietarios a los beneficios provenientes del desarrollo forestal, fomentar la protección y recuperación de suelos erosionados mediante trabajos de recuperación y forestación, y modernizar los procedimientos de administración de la bonificación y perfeccionar el régimen de sanciones aplicables. Más tarde, en el año 2011, la Ley N° 20.488 prorrogó por dos años los incentivos para el establecimiento de plantaciones forestales, focalizando las bonificaciones y asignando porcentajes de 90% para los pequeños propietarios forestales, de 75% para medianos propietarios, y de 50% para grandes propietarios; creó además un Registro de Operadores Forestales; e incorporó medidas y beneficios especiales para las personas y comunidades indígenas. Desde aquella ley que no se encuentra vigente la bonificación, y si bien el año 2015 el Gobierno intentó prorrogarla nuevamente, esto no ha ocurrido.
