A medida que se acortan los plazos, la discusión en torno a las modificaciones a la ley de pesca se ha vuelto cada vez más compleja. El Ejecutivo ha ido cedido poco a poco en puntos relevantes para lograr un acuerdo, lo que de alguna manera ha mermado la oportunidad que presenta esta ley para lograr un cambio regulatorio que contribuya verdadera y sustancialmente a la sustentabilidad de la actividad pesquera. Si bien el proyecto de ley sigue representando un avance en varias materias - como la prioridad que se da a la ciencia en la toma de decisiones, el fortalecimiento de la investigación y la fiscalización y la mejora en la regulación de la pesca artesanal de mayor escala – se ha tenido que negociar aspectos que resultan tan relevantes como los anteriores.
Susana Jiménez, economista senior de LyD, explica que los principales puntos en conflictivo dicen relación con las características que han de tener las licencias de pesca y las condiciones bajo las cuales se gatillaría la licitación de parte de la cuota. A continuación se señalan algunos aspectos a tener en cuenta en esta discusión, dado que resulta muy probable que se llegue a un acuerdo en estas materias. Ello constituiría un logro político, pero no necesariamente un óptimo del punto de vista económico, social y de sustentabilidad.
1.- Licencias Transables de Pesca
El Ejecutivo había planteado en el proyecto original que las licencias transables de pesca (LTP) serían indefinidas, transables y divisibles lo cual representaba la opción mejor del punto de vista económico y de sustentabilidad y era consistente con las recomendaciones realizadas por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. En el transcurso del segundo trámite legislativo se acordó en la Comisión de Pesca del Senado un plazo de 20 años para las LTP, con posibilidad de renovación de no incurrir en infracciones conducentes a la caducidad o no renovación de las licencias. En las últimas horas, sin embargo, se habría cuestionado este acuerdo, planteando la posibilidad que el plazo fuera menor y que las licencias no fueran renovables.
Ya el acuerdo alcanzado de la Comisión –que establecía un carácter temporal para las licencias - no resultaba óptimo por cuanto el carácter indefinido tiene importantes beneficios en términos de eficiencia y competencia. Esto, por cuanto la mayor certeza jurídica que otorga una licencias indefinida tiene efectos positivos sobre la asignación de los recursos (mayor eficiencia y profundidad del mercado secundario), permite la generación de empleos permanentes y crea mayores incentivos para una inversión sostenida en el tiempo.
Del punto de vista de la sustentabilidad también resulta conveniente que las licencias tengan plazos indefinidos por cuanto genera mejores incentivos para la conservación del recurso. Cabe imaginar que cuando se prevé el fin del plazo de una licencia, el cuidado del recurso puede verse afectado al privilegiarse el retorno de corto plazo que significa una sobre explotación en vez de buscar garantizar la continuidad de la pesquería en el tiempo.
A lo anterior se suma un tema de igualdad ante la ley, toda vez que los permisos de pesca del sector artesanal – que actualmente representa más de la mitad de la pesca extractiva del país – tienen carácter de indefinido, algo que hasta ahora nadie ha puesto en cuestión.
La alternativa de imponer plazos para las licencias no es por tanto conveniente, pero podría ser razonable – al menos para lograr un acuerdo político - en la medida que se permita una renovación lo más simplificada posible de las mismas (siempre que no se incurra en causales de no renovación o caducidad) dando mayor garantía de continuidad a la actividad. Eso se había contemplado en el acuerdo, donde se establecieron claras condicionantes para la no renovación, pero admitiendo que en caso de no incurrir en tales faltas se podría renovar las licencias por 20 años sucesivamente.
La discusión actual, en cambio, podría significar un retroceso en esta materia por cuanto podría derivar en una reducción de plazos para las LTP o el establecimiento de condiciones más estrictas de renovación, lo que aumentaría la incertidumbre respecto del horizonte de inversión, lo que iría en clara contraposición con los beneficios económicos y de sustentabilidad antes señalados.
2.- Licitaciones de cuotas pesqueras
Durante el primer trámite se eliminaron las licitaciones, pero el Ejecutivo decidió reincorporarlas, lo que no generó acuerdo en la Comisión de Pesca del Senado, dejando para libre votación en la Sala su incorporación. Lo que se ha planteado en las últimas horas es la realización de licitaciones a todo evento por hasta un 15% de la cuota industrial, independiente de si la pesquería ha logrado niveles de recuperación razonables del punto de vista de la sustentabilidad.
Al respecto cabe tener en cuenta algunas consideraciones. Desde la perspectiva legal, es discutible la legitimidad de licitar parte de una actividad en desarrollo. Esta actividad requiere de inversiones cuantiosas, las que hasta la fecha se han realizado en base a la certeza que otorga la posesión de autorizaciones que tienen carácter indefinido (aunque sujetas a causales de caducidad).
Desde el punto de vista económico, en tanto, las licitaciones se han justificado porque facilitarían el ingreso de nuevos actores a este mercado. Sin embargo, este objetivo es perfectamente alcanzable a través del perfeccionamiento del mercado secundario, lo que se aborda en el proyecto de ley. En efecto, al remover barreras de entrada (como lo ha sido en el pasado la vinculación de la licencia a la nave), se promueve el mecanismo apropiado para garantizar la mejor asignación de los recursos, cual es la libre transferibilidad de la cuota. Las licitaciones, en cambio, extraen rentas en favor del Estado -a costa de las mayores inversiones del sector productivo privado- pero no necesariamente resuelven el tema de la concentración de la industria que ha sido tan criticado, aún cuando tal situación ha resultado, en los hechos, de una sostenida reducción en las cuotas de captura y de la baja rentabilidad que ha tenido el sector. Cabe destacar que las licitaciones podrían aumentar esta concentración o bien incrementar el esfuerzo de pesca en pesquerías que están sobre explotadas, lo que iría en contra del objetivo de sustentabilidad de las pesquerías.
Ahora bien, en aras de lograr un acuerdo político, la propuesta del Ejecutivo resulta razonable en vista que considera licitaciones solo en la medida que las pesquerías hayan logrado un grado de recuperación importante. En este sentido, licitar hasta un 15% del nivel de rendimiento máximo sostenible parece adecuado, siempre y cuando no se ponga ningún tipo de restricción para la participación de actores incumbentes o potenciales entrantes.
Licitar a todo evento, en cambio, podría tener consecuencias perjudiciales, tanto del punto de vista económico como de sustentabilidad. Por una parte, podría terminar siendo asignado a los mismos actores actuales, reduciéndose el proceso licitatorio a una mera extracción de rentas de los incumbentes (lo que no parece justificado en vista que se cobra una patente por el desarrollo de la actividad); o bien, podría inducir la entrada de nuevos actores, lo que conlleva no solo un aumento del esfuerzo pesquero sobre recursos que no han logrado niveles de recuperación suficientes, sino además puede conducir a un ambiente de mayores presiones a la hora de determinar las cuotas de pesca para hacer viable un negocio de menor escala.
